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文｜北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院副院長 王勇

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然前景良好的整體態(tài)勢并沒有發(fā)生根本性的改變，但是毋庸諱言，也面臨比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，受國際地緣政治因素影響，我國的出口面臨來自美國及其盟友的各種政策性遏制從而導(dǎo)致外需不足；一方面，很多產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過大，完全依靠消費(fèi)內(nèi)需來化解其總供給難度很大。有不少學(xué)者認(rèn)為，導(dǎo)致中國當(dāng)下很多產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題的根本原因，是地方政府在GDP增速目標(biāo)的考核下選擇短期內(nèi)大量增加投資，特別是制造業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的投資，從而不僅導(dǎo)致投資增長率過高，而且導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)能過剩問題持續(xù)加劇。因此，不少學(xué)者主張我們應(yīng)該弱化甚至放棄對地方政府的GDP增長目標(biāo)考核，代之以其他考核目標(biāo)，比如消費(fèi)增長率，失業(yè)率等。今年是“十四五”收官之年，也是研究制定“十五五”規(guī)劃的關(guān)鍵定錘之年。如何統(tǒng)籌考慮各級政府的工作考核目標(biāo)，特別是應(yīng)該如何考慮GDP增長目標(biāo)，這是一個重大問題，尤其值得深入研究與探討。

我的觀點(diǎn)非常鮮明，那就是給定我國當(dāng)前的發(fā)展階段國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，以及我國的政治經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)，我主張在“十五五”期間政府依然應(yīng)該設(shè)定具有強(qiáng)約束性的GDP增長率指標(biāo)，并且將其作為地方政府官員的核心KPI之一。

在詳細(xì)闡述我之所以持有這個觀點(diǎn)的主要原因之前，我想很有必要先強(qiáng)調(diào)一下為什么我們必須非常重視GDP增長。

為什么我國需要非常重視GDP增長？

首先，我國整體上依然還只是一個中等收入國家，人均GDP在2024年為13313美元，低于世界平均水平（13933美元），在全世界排名是第74位，不足美國的六分之一（85812美元）。在這么低的人均收入水平下，如果我們就開始輕視GDP增長，顯然是一種“過早的狂妄”。高質(zhì)量發(fā)展的前提是發(fā)展，而發(fā)展的最核心指標(biāo)就是收入的提高。GDP增速過低，就無法實(shí)現(xiàn)我國2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)與第二個百年奮斗目標(biāo)，更不利于解決我國當(dāng)前的社會主要矛盾（即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”）。如果整個GDP蛋糕不再快速做大，那么如何分蛋糕就會成為主要矛盾，將不利于維護(hù)社會的穩(wěn)定與和諧，不利于改革與發(fā)展。如今美歐很多國家呈現(xiàn)的日益嚴(yán)重的社會撕裂問題，本質(zhì)原因是蛋糕分配不均所產(chǎn)生的矛盾，特別是當(dāng)整體GDP增速緩慢時，會加劇再分配方面的弱勢群體的絕望感。其次，GDP增速“踩剎車”容易，“加油門”很難。我國改革開放四十多年以來實(shí)現(xiàn)了年均9.2%的GDP增速，這在全世界而言堪稱增長奇跡，但讓很多國人誤以為高增長很容易實(shí)現(xiàn)，不珍惜這一局面。事實(shí)表明，一旦經(jīng)濟(jì)增速緩慢下來，會形成強(qiáng)大慣性，若再想提高并系統(tǒng)維持更高的經(jīng)濟(jì)增速是額外困難的。再次，如果我國的GDP增速不夠快，盤子不夠大，那么就會在應(yīng)對國際地緣政治挑戰(zhàn)與維護(hù)國家安全時力不從心。當(dāng)前，國防安全與經(jīng)濟(jì)安全的維護(hù)都需要足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做根本支撐，而且在外交上如何更好地爭取與美國之外的發(fā)達(dá)國家進(jìn)行合作，以抵抗來自美國的全方面遏制政策，如何更好地發(fā)揮“一帶一路”與南南合作的作用，這些都需要以我國自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為基礎(chǔ)。如果中國的GDP蛋糕不再足夠快地增大，那么我們在世界上的朋友也會越來越少，我們要實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉業(yè)就更加困難。

以上討論為什么GDP增速以及GDP總量本身很重要。接下來，我將重點(diǎn)闡述為什么從考核手段來說，設(shè)立具有強(qiáng)約束力的GDP增長指標(biāo)對于當(dāng)前的中國非常重要，不可放棄。

為何應(yīng)該設(shè)立具有強(qiáng)約束性的GDP增長目標(biāo)以及應(yīng)采取哪些措施提高GDP？

第一點(diǎn)，也是最重要的一點(diǎn)，具有強(qiáng)約束性的GDP增長目標(biāo)，有利于在高質(zhì)量發(fā)展的多維目標(biāo)之間發(fā)揮關(guān)鍵的協(xié)調(diào)作用，避免“合成的謬誤”，提高各種政策之間的一致性。黨的十八大以來，黨中央審時度勢，正確做出要盡量擺脫原來的主要依靠高要素投入、高能耗污染的粗放式增長模式，努力轉(zhuǎn)變?yōu)槟荏w現(xiàn)出“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享”這五大新發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展的模式。但是，如何在體制機(jī)制上確保這一轉(zhuǎn)變的順利過渡調(diào)整？我們的市場主體與各級政府也都是在摸著石頭過河。

在過去這十多年里，我國的GDP增速呈現(xiàn)趨勢性下降的整體態(tài)勢。這里固然存在多種外部原因，比如2008年國際金融危機(jī)之后全世界復(fù)蘇緩慢的周期性因素，2018年開始美國政府對中國實(shí)施的日趨嚴(yán)格的貿(mào)易遏制與技術(shù)遏制政策，2020年開始的新冠疫情沖擊等。但是，我認(rèn)為，在一定程度上，也存在我們自己政策失誤的原因。特別是我們開始不斷弱化GDP增長目標(biāo)的重要性與必要性，并同時強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)、房地產(chǎn)市場整頓、課外教育培訓(xùn)市場整頓、金融安全、反壟斷、共同富裕等多個方面的治理的重要性。雖然這些方面確實(shí)都存在一定的問題，都需要進(jìn)行更好的治理，但是在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，有很多地方都在簡單粗暴地搞“一條紅線”，即只要有一項不達(dá)標(biāo)就被上級訓(xùn)責(zé)而失去官位，即使在經(jīng)濟(jì)增長或者其他考核方面取得再大的成績也沒有用。盡管這樣的從以GDP為主向多維高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變是無法繞開的必經(jīng)之路，但是在具體執(zhí)行過程中采取“里昂惕夫”式的考核方式，導(dǎo)致各部門之間只顧實(shí)現(xiàn)本部門的考核目標(biāo)。比如環(huán)保部門只管強(qiáng)化環(huán)保，而不管對GDP的負(fù)面影響，如果有人以過度傷害GDP為理由提出適當(dāng)控制環(huán)保措施執(zhí)行的強(qiáng)度與速度，就會被認(rèn)為是落后的“唯GDP論”觀念，不符合新發(fā)展理念與高質(zhì)量發(fā)展的要求。這樣，每個部門的治理措施力度很大，卻沒有充分顧及這些治理措施在客觀上會導(dǎo)致壓低投資內(nèi)需、壓低消費(fèi)以及增加失業(yè)的后果。雖然相關(guān)政府部門在執(zhí)行每種治理措施時都清楚意識到對于當(dāng)期GDP增長的負(fù)面影響，但是由于部門目標(biāo)考核是更加優(yōu)先考慮的目標(biāo)，而GDP增長目標(biāo)的重要性在不斷被弱化，因此不同部門之間在客觀上就缺乏政策的有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了“合成的謬誤”（即從單個政策目標(biāo)來看，似乎合理的政策行為，在整體上卻產(chǎn)生了負(fù)面的結(jié)果），使得就業(yè)率與GDP增速受到很大的負(fù)向挑戰(zhàn)。另一方面，當(dāng)這些治理政策合起來嚴(yán)重加劇內(nèi)需不足的問題時，我們國家又出臺很多試圖提高總需求的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，造成了擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)際效果被產(chǎn)生嚴(yán)重緊縮效果的治理政策所抵消，即出現(xiàn)了政策“不一致”的問題，進(jìn)而使得GDP增速下調(diào)過快，社會就業(yè)壓力很大，加劇通縮風(fēng)險。令人高興的是，2023年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出要“先立后破”，要提高經(jīng)濟(jì)政策與非經(jīng)濟(jì)政策之間的一致性。此后在多次重大會議與相關(guān)文件上都多次強(qiáng)調(diào)這些方面，說明黨中央國務(wù)院充分認(rèn)識到了GDP增速在多部門目標(biāo)協(xié)同方面的重要性。尤其是，2024年9月26日中央政治局召開會議，為實(shí)現(xiàn)全年5%的GDP增長目標(biāo)緊急制定一系列政策措施，特別是促進(jìn)消費(fèi)內(nèi)需的措施，全力保增長，最終艱難實(shí)現(xiàn)了5%的預(yù)定目標(biāo)。

這從反面可以充分說明，只有充分樹立GDP增長目標(biāo)的重要性，才能更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好其他高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，有效打破“里昂惕夫”式的考核，在不同部門分別進(jìn)行各種治理時，每個部門的執(zhí)行力度與執(zhí)行時機(jī)都能與GDP增長目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡，防止出現(xiàn)“合成的謬誤”。

第二點(diǎn)，設(shè)立具有強(qiáng)約束性的GDP增長目標(biāo)，可以防止政府官員在經(jīng)濟(jì)增長這一最重要的發(fā)展維度上失去足夠激勵。如前所述，若該指標(biāo)重要性被弱化，官員們就會更加理性選擇被動接受各種“破”，卻無激勵亦無精力去主動“立”，不再有勇氣為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而去銳意改革或奮發(fā)有為，而是選擇不求有功但求無過，選擇“躺平”，或是最多“仰臥起坐”，這種逆向激勵會導(dǎo)致改革與發(fā)展陷入無序與迷茫狀態(tài)。正因?yàn)榇竺娣e出現(xiàn)了官員激勵問題，中央后來還專門強(qiáng)調(diào)要將官員的“不守紀(jì)律故意犯錯”與“想積極辦好事但是實(shí)際效果不佳”這兩種情況區(qū)分開來，提出要對后者減輕處罰，保護(hù)他們的工作積極性。不過，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行起來要區(qū)分兩者并非總是易事，關(guān)鍵還是應(yīng)該在給官員的正面激勵上做好引導(dǎo)，而不能過度依賴負(fù)面懲罰的手段。

第三點(diǎn)，如果過度弱化GDP增長目標(biāo)，會使得企業(yè)對市場前景更加信心不足，可能削減生產(chǎn)規(guī)模、減少投資，進(jìn)而導(dǎo)致居民收入減少。收入降低使得居民消費(fèi)能力下降，消費(fèi)市場萎縮，內(nèi)需作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要馬車，一旦動力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到嚴(yán)重阻礙。最后，會增加失業(yè)。企業(yè)因經(jīng)濟(jì)前景不明、內(nèi)需不足等因素，為降低成本，往往會采取裁員措施。大量人員失業(yè)不僅影響個體生活質(zhì)量，更會引發(fā)一系列社會問題，進(jìn)一步削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與穩(wěn)定性。綜合來看，放棄GDP增速目標(biāo)會影響社會的經(jīng)濟(jì)增長信心，會加劇內(nèi)需不足的程度，從而對GDP增長將產(chǎn)生極其不利的影響。

第四點(diǎn)，建立合理的且具有強(qiáng)約束力的GDP增速目標(biāo)，只要同時配合其他相應(yīng)的制度改革與考核指標(biāo)，就不會導(dǎo)致“產(chǎn)能過?！迸c“消費(fèi)不足”的問題。具體建議如下：

首先，雖然當(dāng)前確實(shí)普遍存在地方政府為了追求短期內(nèi)GDP的增長政績而選擇大量投資的行為，但是我國各地政府有效投資的空間是否都已經(jīng)完全飽和了呢？這需要嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)術(shù)研究才能給出相對準(zhǔn)確的回答。我的判斷是，依然存在相當(dāng)大的有效投資的空間，例如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)所需配套的基礎(chǔ)設(shè)施投資，像智能超算中心、數(shù)據(jù)中心、新能源的儲能與利用、發(fā)展生物經(jīng)濟(jì)所需的基因庫、高級別生物實(shí)驗(yàn)室等的建設(shè)。除了基礎(chǔ)設(shè)施之外，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、推動綠色轉(zhuǎn)型、從事研發(fā)等等都需要投資。即使是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及與百姓生活直接相關(guān)的各類基礎(chǔ)設(shè)施，在不同發(fā)展階段的地區(qū)都有改善性投資的需要。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)業(yè)的公共基礎(chǔ)投資，在人文旅游、自然旅游、體育健身、文化藝術(shù)、休閑娛樂、綠色環(huán)保、新聞媒體等領(lǐng)域補(bǔ)貼性投資。如果可以通過各種措施引導(dǎo)各地政府因地制宜地增加投資，而不是一窩蜂地在不符合本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)上盲目跟風(fēng)，就可以在很大程度上緩解“內(nèi)卷式”競爭帶來的過度低效投資問題。

其次，通過GDP增長目標(biāo)考核倒逼制度改革，重點(diǎn)可針對那些長期有效供給不足的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，例如與人力資本相關(guān)的社會性服務(wù)業(yè)（教育、醫(yī)療、康養(yǎng)）一直因?yàn)閮r格管制、進(jìn)入管制等各方面限制，從而對高品質(zhì)的教育與健康的服務(wù)需求未得到充分及時的滿足。我認(rèn)為可以適當(dāng)放寬民營企業(yè)準(zhǔn)入條件，并且要充分保護(hù)民營企業(yè)的權(quán)益與投資信心，不能搞所有制歧視，更要防止突然性的、運(yùn)動式的關(guān)停治理，要充分發(fā)揮出民營企業(yè)的活力。包括房地產(chǎn)，其實(shí)在不少城市，從小戶型升級到改善型住房的需求依然很大，不應(yīng)該一刀切地全部限購，而是讓那些合理需求得到滿足。另外，加大服務(wù)業(yè)的對外開放。建議適當(dāng)放松歐盟、日韓等國來華做服務(wù)業(yè)直接投資的限制，一方面可以通過加強(qiáng)同業(yè)競爭，倒逼國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)提高效率，另一方面也有利于加強(qiáng)與歐盟、日韓等國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為促進(jìn)我國對這些市場的貿(mào)易出口營造更加積極的條件。實(shí)踐證明，過去一段時間我國單方面對很多發(fā)達(dá)國家豁免短期旅游簽證，這非常積極地促進(jìn)了外國游客到我國進(jìn)行旅游消費(fèi)，而且還在客觀上有力地駁斥一些國外媒體對中國的很多誤導(dǎo)性歧視性的負(fù)面宣傳，為恢復(fù)中國與之國際經(jīng)貿(mào)交流創(chuàng)造了更加有利的認(rèn)知基礎(chǔ)與輿論環(huán)境。在這些政策調(diào)整方面，需要中央政府與地方政府之間協(xié)同發(fā)力，以GDP增長目標(biāo)為直接抓手，快速推動相關(guān)制度改革與市場化進(jìn)程。

第三，GDP增長目標(biāo)考核也有利于促使各級政府加快出臺各種措施以促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)，因?yàn)橄M(fèi)提高也會直接增加GDP。自去年第四季度以來，我國在促進(jìn)消費(fèi)內(nèi)需方面密集出臺了非常多的政策，例如消費(fèi)補(bǔ)貼、“兩重一新”、在大城市放寬私人購車限制、整治各種損害消費(fèi)者權(quán)益的政策與做法，等等。這些無論對于促進(jìn)消費(fèi)，還是提高人民的獲得感都具有積極意義。但是，這方面還有很多進(jìn)一步完善的政策空間，比如應(yīng)該對我國的稅制結(jié)構(gòu)盡快進(jìn)行調(diào)整，以進(jìn)一步提高各級政府對于促進(jìn)消費(fèi)的激勵。目前我國稅收主要是從企業(yè)與家戶征稅，即使消費(fèi)稅也是提前從企業(yè)那邊征收，這就使得政府天然地更加重視企業(yè)，而不是消費(fèi)者。如果將稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，讓政府更加直接地從消費(fèi)者那里征稅，那么政府從增加稅收的角度，也就更有動力去推動有利于促進(jìn)消費(fèi)的各種改革措施。此外，目前我國居民的可支配收入占人均GDP的比重偏低，建議調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，提高可支配收入與人均GDP的比重。

第四，要加快金融改革以提高GDP。提高消費(fèi)的最有效的辦法還是提高居民的穩(wěn)定性收入，其中穩(wěn)定性勞動收入的提高關(guān)鍵是要有足夠的就業(yè)機(jī)會；而資產(chǎn)性收入也有很大的提升空間。我國的居民儲蓄率依然較高，可是缺乏好的投資理財機(jī)會，而奇葩的中國股市正如奇葩的中國男足，其大盤的發(fā)展趨勢長期遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國整體GDP的增長趨勢，而且民間風(fēng)投資本市場發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，不僅大大遏制創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)立與發(fā)展，而且嚴(yán)重制約我國居民的資本收入的提高。與之前相比，近幾年我國獨(dú)角獸企業(yè)數(shù)量明顯減少，很重要的一個原因就是資本市場管制被過度加強(qiáng)，不利于我國創(chuàng)新型企業(yè)的誕生與快速成長。在房地產(chǎn)市場目前的這種狀況下，如果中國居民的資產(chǎn)性收入主要是通過銀行利息，那是不可能有足夠快速增長的。另一方面，由于中國版的納斯達(dá)克缺位，導(dǎo)致不得不依賴地方政府的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金來進(jìn)行投資，這不僅效率低下，違背了“股權(quán)融資更有利于創(chuàng)新型技術(shù)企業(yè)發(fā)展”這一基本金融學(xué)規(guī)律，而且讓政府過多地直接參與了相對不擅長的市場投資決策，容易導(dǎo)致政府使用投資手段提高GDP的概率，增加更容易產(chǎn)生地方政府之間在招商引資等方面的內(nèi)卷式競爭，是相對低效的產(chǎn)業(yè)政策。金融改革必須由中央政府直接推動，讓金融更好地為我國的產(chǎn)業(yè)升級服務(wù)，也為提高百姓的資產(chǎn)性收入回報服務(wù)，既有利于提高投資效率，又有利于增加居民收入并提高消費(fèi)內(nèi)需。

  最后，建議實(shí)施更加積極的擴(kuò)張性貨幣政策以更好地推動GDP的增長。當(dāng)前通縮壓力巨大，并且經(jīng)過幾年新冠疫情以及行業(yè)整頓之后，各級政府財政稅收都受到了很大負(fù)面影響，很多地區(qū)公務(wù)員工資都無法正常發(fā)放，甚至有些地區(qū)提出“保6爭8”，即力保能發(fā)出6個月的工資，爭取能發(fā)到8個月的工資。 在這種情況下，貨幣政策應(yīng)該發(fā)揮更加積極的作用，一邊治理通縮，一邊提振總需求。當(dāng)利率進(jìn)一步下降，儲蓄成本上升，會一定程度刺激消費(fèi)需求，特別是耐用品的需求，也會提高投資需求。此外，建議對于一些特定產(chǎn)業(yè)與企業(yè)應(yīng)該適當(dāng)增加信貸補(bǔ)貼，比如那些被美國無理制裁的中國企業(yè)與事業(yè)單位，我們應(yīng)該啟動專項政策對其紓困，加倍信貸支持。另外，中央將稅收一部分作為轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼困難家庭，尤其是要補(bǔ)貼教育。

總體來說，應(yīng)對當(dāng)前與未來的中國經(jīng)濟(jì)增長問題，地方政府的政策工具箱的局限性越來越明顯，很多時候需要中央在宏觀政策、各種制度改革政策上首先行動，發(fā)出明確的保增長保民生促改革的積極信號，同時引導(dǎo)地方政府與市場主體將遏制經(jīng)濟(jì)增長的扭曲消除，將增長的短期與長期的潛力盡可能同時更好地釋放出來。

用其他目標(biāo)來替代GDP增長目標(biāo)是否更加有效？

有學(xué)者提出，針對當(dāng)前情況，可以將消費(fèi)增長率或消費(fèi)占GDP比重作為替代GDP增長的考核目標(biāo)，主要是為了更好地調(diào)動官員積極性去推動消費(fèi)，緩解外需不足的問題。前幾年也提出以失業(yè)率作為代替GDP增長的考核目標(biāo)。我們知道任何單維的考核指標(biāo)都有局限性和副作用，特別是在執(zhí)行過程中，經(jīng)常會被簡單化一刀切，或是被鉆空子規(guī)避，或是完全形式主義勞民傷財，毫無功效。如果以消費(fèi)增長率為政府考核目標(biāo)，那也要防止可能出現(xiàn)家戶消費(fèi)信貸擴(kuò)張?zhí)鞂?dǎo)致居民負(fù)債率過高、儲蓄率太低，不利于中國的資本積累與長期增長。如果以降低失業(yè)率為替代性目標(biāo)，也要防止地方官員出臺相應(yīng)政策，使得該破產(chǎn)該關(guān)停的低效企業(yè)維持生產(chǎn)，該解雇的不合格工人企業(yè)不敢解雇，反而最后讓企業(yè)不敢雇傭新的勞動力，使得勞動參與率也隨之降低。與消費(fèi)、就業(yè)目標(biāo)相比，我認(rèn)為GDP增長目標(biāo)的綜合性更強(qiáng)，更容易準(zhǔn)確度量與考察，副作用相對更小，從而更適合作為當(dāng)前發(fā)展階段下的最主要的考核目標(biāo)。當(dāng)然，我們也可以對這些目標(biāo)都設(shè)一個考核權(quán)重，做更加全面的考核，還要統(tǒng)籌考慮其他的高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，各自具體比重是多少，應(yīng)該值得再深入研究一下，但我堅持認(rèn)為GDP增長的權(quán)重應(yīng)該最高，而且應(yīng)該設(shè)置最低警戒線。

編輯 陳莉 校對 劉軍