8月25日，自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所發(fā)布《美式“航行自由”法律評(píng)估報(bào)告》中英文版（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》旨在對(duì)美國(guó)“航行自由”相關(guān)主張和實(shí)踐是否符合國(guó)際條約和一般國(guó)際法、是否具備法律基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估。

《報(bào)告》共分四部分。第一部分簡(jiǎn)述美國(guó)對(duì)航行自由的總體立場(chǎng)及其行動(dòng)，歸納美式“航行自由”的主要法律觀點(diǎn)。第二部分分析美國(guó)對(duì)于航行權(quán)利的認(rèn)知和相關(guān)實(shí)踐，及其同國(guó)際法規(guī)則之間的差距。第三部分分析美國(guó)限制沿海國(guó)權(quán)利的合法性問(wèn)題，討論其是否具有充分國(guó)際法基礎(chǔ)。第四部分在合法性與合理性層面對(duì)美式“航行自由”進(jìn)行總體評(píng)估。

自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)徐賀云表示，《報(bào)告》指出，美式“航行自由”包含大量美國(guó)自創(chuàng)概念、自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的所謂習(xí)慣國(guó)際法，與國(guó)際法和許多國(guó)家的實(shí)踐相悖。美國(guó)借助這些主張和行動(dòng)，極盡所能壓縮其他國(guó)家的合法權(quán)益，擴(kuò)大其權(quán)利和自由，以獲取不受法律約束的“自由”。

《報(bào)告》認(rèn)為，美式“航行自由”缺乏國(guó)際法基礎(chǔ)，也嚴(yán)重扭曲了國(guó)際法的解釋與發(fā)展，延續(xù)“炮艦外交”的強(qiáng)權(quán)邏輯，體現(xiàn)了美國(guó)使用軍事力量對(duì)他國(guó)施壓的慣常做法。美式“航行自由”服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家利益及其地緣政治戰(zhàn)略，涉嫌以軍事力量威脅地區(qū)和平穩(wěn)定、擾亂國(guó)際海洋秩序，體現(xiàn)出鮮明的不法性、無(wú)理性和雙重標(biāo)準(zhǔn)。

什么是美國(guó)“航行自由計(jì)劃”

“海上航行的絕對(duì)自由”一直被美國(guó)視為具有長(zhǎng)期性和全球性的“重大國(guó)家利益”?！秷?bào)告》指出，美國(guó)認(rèn)為，只要沿海國(guó)提出“不符合國(guó)際海洋法”的“過(guò)度海洋主張”，就可能構(gòu)成對(duì)航行自由的不法限制。

在美國(guó)看來(lái)，“過(guò)度海洋主張”對(duì)“基于規(guī)則的國(guó)際秩序的法律基礎(chǔ)構(gòu)成威脅”。因此，美國(guó)拒絕默許這類“限制國(guó)際社會(huì)權(quán)利和自由的單方面行為”，且認(rèn)為自己有必要派出?？哲娏α浚_保其“在國(guó)際法允許的任何地方飛行、航行和行動(dòng)”。

美國(guó)“航行自由計(jì)劃”于1979年正式啟動(dòng)并持續(xù)至今。該計(jì)劃旨在通過(guò)“外交和行動(dòng)上的共同努力”，否定和挑戰(zhàn)他國(guó)的“過(guò)度海洋主張”，以維護(hù)“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》）所反映的習(xí)慣國(guó)際法確立的法律利益平衡”。

“航行自由計(jì)劃”不僅包括美國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)“過(guò)度海洋主張”進(jìn)行抗議，還包括美國(guó)國(guó)防部使用?？哲娏α繉?duì)其采取挑戰(zhàn)行動(dòng)，即“航行自由行動(dòng)”，以“行使美國(guó)的海洋權(quán)利和自由”。

事實(shí)上，美式“航行自由”慣常運(yùn)用軍事力量挑戰(zhàn)沿海國(guó)“過(guò)度海洋主張”。美國(guó)在全球范圍內(nèi)開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”，挑戰(zhàn)其聲稱的“過(guò)度海洋主張”，主要依托其海空軍力量的全球投送能力完成，具有鮮明的武力展示特征。

《報(bào)告》提到，自“航行自由計(jì)劃”啟動(dòng)至1992財(cái)年，美國(guó)通過(guò)軍事行動(dòng)對(duì)35個(gè)國(guó)家的“過(guò)度海洋主張”進(jìn)行挑戰(zhàn)，提出110余次外交抗議。此后，美國(guó)國(guó)防部在每一財(cái)年的報(bào)告中，都以列表形式說(shuō)明美國(guó)海軍執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”的情況。自1993財(cái)年至2024年，美國(guó)“航行自由行動(dòng)”平均每年對(duì)超過(guò)15個(gè)國(guó)家發(fā)起挑戰(zhàn)，且挑戰(zhàn)國(guó)家數(shù)量近十年來(lái)持續(xù)處于高位。

美國(guó)聲稱，所有“航行自由行動(dòng)”都經(jīng)過(guò)“深思熟慮的規(guī)劃、法律審查和專業(yè)實(shí)施”，并以“不偏不倚”“非挑釁”的方式對(duì)盟國(guó)、合作伙伴和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開(kāi)展。這些行動(dòng)“不針對(duì)任何特定的過(guò)度主張者”。美國(guó)還聲稱，許多國(guó)家都“積極評(píng)價(jià)”其“針對(duì)過(guò)度海洋主張的和平行動(dòng)”。

美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”建立在美國(guó)政府對(duì)“航行自由”含義的歪曲解讀之上。國(guó)際法上航行自由的本質(zhì)在于維護(hù)所有國(guó)家和平利用海洋的權(quán)利、促進(jìn)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部等有關(guān)報(bào)告，“航行自由”作為“海洋自由”的一部分，除傳統(tǒng)意義上的船舶通行和飛機(jī)飛越以外，還包括軍艦和軍機(jī)的“編隊(duì)演練、軍事演習(xí)、偵察、情報(bào)搜集活動(dòng)、武器試驗(yàn)及射擊”等。

美式“航行自由”片面強(qiáng)調(diào)軍事活動(dòng)自由，罔顧沿海國(guó)合法權(quán)利，并非《公約》和一般國(guó)際法所認(rèn)可的航行自由。

美式“航行自由”對(duì)航行利益過(guò)度擴(kuò)張

《報(bào)告》指出，美國(guó)在識(shí)別和解釋適用于各海洋區(qū)域的航行制度時(shí)，往往借助所謂“與《公約》內(nèi)容一致的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則”擴(kuò)張其權(quán)利與自由。

早在1982年，美國(guó)就將“對(duì)軍艦及海軍輔助船在領(lǐng)海的通過(guò)，要求事先通知或許可，或作出歧視性要求”明確列為“過(guò)度海洋主張”。為此，美國(guó)海軍在全球范圍內(nèi)持續(xù)多年、反復(fù)多次進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)海，挑戰(zhàn)有關(guān)國(guó)家“外國(guó)軍艦進(jìn)入領(lǐng)海須事先通知或批準(zhǔn)”的要求。

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于外國(guó)軍艦在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)的國(guó)家實(shí)踐始終存在較大分歧，這正表明相關(guān)規(guī)則并未在國(guó)際法層面得到確立。根據(jù)美國(guó)海軍軍法署搜集的資料，截至2024年，全球范圍內(nèi)158個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，至少有29個(gè)國(guó)家要求外國(guó)軍艦進(jìn)入其領(lǐng)海前須獲得批準(zhǔn)，另有15個(gè)國(guó)家要求事先通知。

《報(bào)告》指出，面對(duì)如此數(shù)量的國(guó)家實(shí)踐，美國(guó)不僅從未認(rèn)真考慮其法律意義，相反還輕率認(rèn)定它們都是違反“既有規(guī)則”的“過(guò)度主張”。諷刺的是，經(jīng)過(guò)美國(guó)多年捍衛(wèi)“航行自由”的努力，按照已故美國(guó)軍方學(xué)者羅奇的分析結(jié)果，也僅有芬蘭和瑞典等極少數(shù)國(guó)家改變了相關(guān)主張。此類改變是否由美國(guó)抗議和挑戰(zhàn)導(dǎo)致，也值得懷疑。

美國(guó)主張無(wú)須沿海國(guó)同意即可進(jìn)入其領(lǐng)海實(shí)施救援行動(dòng)，即救助入境，是習(xí)慣國(guó)際法上的權(quán)利。美國(guó)主張“救助因海難而處于危險(xiǎn)或危難中的人是一種人道主義義務(wù)”，而進(jìn)入外國(guó)領(lǐng)海善意救助此種人員的權(quán)利，是一種習(xí)慣國(guó)際法上的權(quán)利，且獨(dú)立于無(wú)害通行權(quán)、過(guò)境通行權(quán)和群島海道通行權(quán)。

不過(guò)，美國(guó)視“救助入境權(quán)”為習(xí)慣國(guó)際法的主張沒(méi)有得到其他國(guó)家的支持。有國(guó)家明確質(zhì)疑美國(guó)認(rèn)定救助入境權(quán)為習(xí)慣國(guó)際法的立場(chǎng)，提出此前相關(guān)條約與國(guó)際實(shí)踐并未創(chuàng)設(shè)此國(guó)際法慣例，且《公約》未給予任一國(guó)家在獲取他國(guó)許可前進(jìn)入其領(lǐng)海實(shí)施救助的權(quán)利。

另外，美國(guó)自創(chuàng)多個(gè)“法律概念”。其一是“國(guó)際水域”。美國(guó)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“國(guó)際水域”概念在當(dāng)代海洋法中并不存在。美國(guó)主張?jiān)凇皣?guó)際水域”享有“公海航行和飛越自由”。其出于軍事目的，把世界上的海洋分為兩部分，第一部分包括屬于沿海國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域；第二部分即“國(guó)際水域”，包括“所有國(guó)家都享有公海航行和飛越自由”的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海。

其二是“公海走廊”一詞。2024年10月，美國(guó)海軍稱其“例行通過(guò)臺(tái)灣海峽，途經(jīng)根據(jù)國(guó)際法適用公海航行和飛越自由的水域”，還特別指出“該船通過(guò)了海峽中任何沿海國(guó)領(lǐng)海之外的公海走廊”。

美式“航行自由”對(duì)沿海國(guó)權(quán)利非法限制

《報(bào)告》指出，美國(guó)極力擴(kuò)張航行利用國(guó)權(quán)利，在識(shí)別和解釋各海洋區(qū)域制度時(shí)，不遺余力地壓縮、限制其他國(guó)家的權(quán)利與自由。

《公約》第121條規(guī)定了島嶼制度，并區(qū)分了擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的島嶼和“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁”。美國(guó)在認(rèn)定島嶼的法律地位時(shí)，采取了“寬于律己、嚴(yán)以待人”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，且選擇性地挑戰(zhàn)他國(guó)島嶼的法律地位。

美國(guó)堅(jiān)持在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有絕對(duì)的航行自由和軍事活動(dòng)自由，固守領(lǐng)海以外海域?qū)儆凇皣?guó)際水域”的觀念。長(zhǎng)期以來(lái)單方面、極端化解釋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，試圖將公海自由理念完全套用在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之上，以維持其在全球海洋的霸權(quán)利益。

美國(guó)無(wú)視專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的制度設(shè)計(jì)旨在平衡沿海國(guó)與其他海洋利用國(guó)利益的事實(shí)，與《公約》的宗旨和規(guī)定背道而馳，嚴(yán)重?fù)p害廣大發(fā)展中國(guó)家和平利用海洋、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的正當(dāng)權(quán)益，遭到許多國(guó)家的抗議和反對(duì)。

美國(guó)的立場(chǎng)和行動(dòng)與《公約》文本存在極大分歧。美國(guó)片面夸大《公約》中“其他國(guó)際合法用途”的適用范圍，美國(guó)主張《公約》賦予其他國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行“其他國(guó)際合法用途”的權(quán)利，包括軍事演習(xí)、武器測(cè)試、情報(bào)搜集等廣泛的軍事活動(dòng)。

同時(shí)，美國(guó)扭曲適當(dāng)顧及義務(wù)的內(nèi)涵。美國(guó)在主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)軍事活動(dòng)自由的同時(shí)，往往弱化甚至故意忽略適當(dāng)顧及義務(wù)的存在。美國(guó)認(rèn)為，艦船停泊、飛機(jī)起降、軍事裝置操作、情報(bào)搜集、演習(xí)、行動(dòng)和軍事調(diào)查等軍事活動(dòng)是公海的傳統(tǒng)用途，受《公約》保護(hù)。

《報(bào)告》表明，美國(guó)的政策和行動(dòng)本質(zhì)上是利用《公約》中“其他國(guó)際合法用途”“適當(dāng)顧及”等術(shù)語(yǔ)的模糊性進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，目的是維護(hù)其全球海洋軍事霸權(quán)。

實(shí)際上，相關(guān)國(guó)家實(shí)踐并不支持美國(guó)的立場(chǎng)。許多國(guó)家明確反對(duì)缺乏限制的外國(guó)軍事活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源保護(hù)、海洋環(huán)境，甚至安全利益負(fù)有管轄責(zé)任。

美式“航行自由”本質(zhì)在于極盡所能壓縮其他國(guó)家合法權(quán)益

《報(bào)告》指出，美式“航行自由”的本質(zhì)在于，極盡所能壓縮其他國(guó)家的合法權(quán)益，以獲取不受約束的“自由”。美式“航行自由”嚴(yán)重扭曲國(guó)際法的解釋與發(fā)展，延續(xù)“炮艦外交”的強(qiáng)權(quán)邏輯，實(shí)則服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家利益及其地緣政治戰(zhàn)略，涉嫌以軍事力量威脅地區(qū)和平穩(wěn)定，體現(xiàn)出鮮明的不法性、無(wú)理性和雙重標(biāo)準(zhǔn)。

美式“航行自由”包含大量美國(guó)自視為習(xí)慣國(guó)際法，但事實(shí)上與大多數(shù)國(guó)家實(shí)踐相悖的航行主張。在構(gòu)建美式“航行自由”的過(guò)程中，美國(guó)違反了國(guó)際法對(duì)善意解釋條約和習(xí)慣國(guó)際法的基本要求。同時(shí)，美國(guó)濫用其非締約方地位和所謂“習(xí)慣國(guó)際法”，對(duì)條約規(guī)則選擇性適用，企圖沖擊《公約》作為“一攬子協(xié)議”的完整性。

航行自由的核心價(jià)值是確保商船安全無(wú)阻地通行。軍艦部署應(yīng)當(dāng)遵循和平共處、國(guó)際合作與互惠互利的基本原則。美式“航行自由”理念的形成，根植于其歷史上龐大的商業(yè)利益網(wǎng)絡(luò)與遍布全球的貿(mào)易航線。

《報(bào)告》表明，二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)憑借其占據(jù)全球主導(dǎo)地位的商船隊(duì)，在國(guó)際貿(mào)易體系中發(fā)揮著樞紐作用。此時(shí)，美國(guó)對(duì)于航行自由的解讀呈現(xiàn)出鮮明的商業(yè)本位特征，其核心訴求在于確保美國(guó)商船在全球水域的貿(mào)易通行權(quán)。

隨著美國(guó)制造業(yè)的外移和全球化的推進(jìn)，美國(guó)的商船隊(duì)規(guī)模持續(xù)萎縮，在國(guó)際貿(mào)易中的份額也大幅下降。結(jié)構(gòu)性變化導(dǎo)致航行自由對(duì)美國(guó)的傳統(tǒng)商業(yè)價(jià)值式微，也意味著從純粹商業(yè)利益角度看，美國(guó)已不再像過(guò)去那樣依賴航行自由來(lái)保障其經(jīng)濟(jì)命脈。在這種情況下，美國(guó)對(duì)航行自由的理解發(fā)生了轉(zhuǎn)變。它不再僅僅是一種保障商業(yè)利益的工具，而更多地被賦予了軍事和戰(zhàn)略意義。

美式“航行自由”還體現(xiàn)出美國(guó)基于雙重標(biāo)準(zhǔn)的虛偽做派。美國(guó)作為《公約》非締約方，企圖通過(guò)“航行自由行動(dòng)”這種典型的軍事施壓，將其國(guó)內(nèi)法以及對(duì)航行自由的單方面解讀強(qiáng)加于《公約》締約方，用《公約》不認(rèn)可的爭(zhēng)端解決方式來(lái)“解決”《公約》解釋和適用的爭(zhēng)議。

事實(shí)證明，美國(guó)關(guān)于航行自由的片面解讀以及基于該理論的“航行自由行動(dòng)”，非但不能維護(hù)《公約》的權(quán)威性和完整性，反而削弱乃至破壞國(guó)際海洋法律秩序。美式“航行自由”無(wú)限度地?cái)U(kuò)張美國(guó)在全球海域的軍事存在，根據(jù)自身利益訴求有選擇地實(shí)施地緣政治打壓和海空軍力量投送，對(duì)不同國(guó)家采取差別待遇和差異化判斷標(biāo)準(zhǔn)。

新京報(bào)記者 張建林

編輯 白爽 校對(duì) 劉軍