用過的針頭，裝進利器盒，和那些用過的紗布、口罩，一起扔進醒目的黃色垃圾桶。這是一場診療的結束，也是這些垃圾漫長旅程的開始。
由于潛在的傳染風險，它們需要謹慎處理。先是被送到醫(yī)院的醫(yī)療廢物暫存間，等著佩戴手套、口罩、護目鏡的收運人員，開來一輛廂式貨車。車的后門是雙層密閉結構，整個車廂完全封閉，能讓這些垃圾在與外界完全隔絕的情況下被送到專門的處置中心。經高溫滅菌，再喂進破碎機，出料口排出來的碎渣運往垃圾發(fā)電廠處置。
一座擁有超兩萬家醫(yī)療衛(wèi)生機構的超大城市，每天產生的這類垃圾量是難以想象的。根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局公布的數(shù)據(jù)，過去一年，重慶共處置了3.41萬噸醫(yī)療廢物，相當于81列高速列車的重量。
負責處置這些垃圾的企業(yè)，當然承擔著不小的壓力。最近，其中兩家企業(yè)之間的糾紛引發(fā)了關注。
一家從2003年開始，就被重慶市政府授予中心城區(qū)醫(yī)廢處置工作的特許經營權，也就是說，9個中心城區(qū)的醫(yī)療廢物都由它負責處理。然而去年年底，位于中心城區(qū)的一家大型醫(yī)院卻和另一家企業(yè)簽了約。
兩家企業(yè)因此對簿公堂。一方認為，自己的權利遭到了侵犯，另一方反擊：前者的服務能力滿足不了市場需求，不應該濫用市場支配地位，壟斷市場。
盡管爭執(zhí)的結果還有待法院判定，但醫(yī)廢處理這道難題，已經顯而易見地擺在了這座超大城市面前。
醫(yī)療廢物垃圾桶。圖/IC photo
一紙協(xié)議
2023年11月30日上午，重慶市生態(tài)環(huán)境局的一間會議室里，一片討伐之聲。
收運不及時、服務態(tài)度不佳……矛頭指向參會的一家企業(yè)：重慶同興醫(yī)療廢物處理有限公司（以下簡稱“同興公司”）。
這家公司從2003年開始，就拿到了中心城區(qū)醫(yī)廢處置工作特許經營權。那年6月，經公開招投標程序，原重慶市發(fā)展計劃委員會（現(xiàn)為重慶市發(fā)展和改革委員會）與同興公司簽訂了《特許權協(xié)議》，授予該公司重慶市中心城區(qū)范圍內醫(yī)療廢物收集、運輸、貯存及無害化處置業(yè)務的獨占權，特許經營期為15年。2012年9月，重慶市發(fā)改委代表市政府，又將特許經營期修訂為“屆滿后延長10年”，也就是到2028年。
協(xié)議最初的簽訂，有其緊迫性。根據(jù)2002年原重慶市發(fā)展計劃委員會、原重慶市環(huán)境保護局（現(xiàn)為重慶市生態(tài)環(huán)境局）等五部門發(fā)布的《關于采用招標特許經營權方式建設中心城區(qū)醫(yī)療廢物處理項目的請示》（以下簡稱《請示》），當年重慶市主城九區(qū)有醫(yī)療機構754家，臨床和醫(yī)療廢物日產量約9噸，按規(guī)定必須單獨隔離處理。但由于中心城區(qū)當時沒有專門的集中處理設施，這些廢物大部分按生活垃圾處理，加上少數(shù)醫(yī)療機構處理不規(guī)范，造成了病原體轉移和擴散等二次污染，問題嚴峻。
醫(yī)廢處置屬于公用事業(yè)項目。按照我國政策規(guī)定，政府可以用特許經營的模式，通過公開招投標，選擇企業(yè)作為特許經營者，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益。比如，供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理等，都是采取特許經營的公用事業(yè)。
這類項目有些共同點：前期設施建設都需要投入大量成本，利潤空間小，但較為穩(wěn)定。如果允許多家企業(yè)競爭，可能會導致重復建設、資源浪費，而且每家企業(yè)都無法實現(xiàn)規(guī)模效應。有了特許經營權，對企業(yè)來說，能排除競爭、保證利潤，對政府來說，也能確保公共底線服務持續(xù)運行。
醫(yī)廢處置項目也具備上述特點。因此，《請示》提到：“完全可以通過引進非政府資金和社會力量，按照市場化原則，由市政府特許準入來建設經營?！?/p>
據(jù)公開信息，除了重慶中心城區(qū)，山西運城、河北廊坊、廣西崇左等地的醫(yī)療廢物處置都采用了特許經營模式。不過，其他很多城市依然引入了競爭機制。重慶全市2024年共有醫(yī)療廢物集中處置企業(yè)31家，除了中心城區(qū)，其他幾個城區(qū)都采用市場競爭模式。
協(xié)議簽訂12年來，整片中心城區(qū)產生的醫(yī)療廢物幾乎都交由同興公司這一家企業(yè)處置。然而，新京報記者發(fā)現(xiàn)，近些年，隨著醫(yī)療機構的增加，同興公司似乎出現(xiàn)了“力不從心”的情況。
公開信息顯示，2015年、2016年、2018年、2023年同興公司實際處置量均超過危險廢物經營許可證核準規(guī)模，其中2015年超過2088噸，超核準規(guī)模20%，按規(guī)定應重新申領危險廢物經營許可證。2019年，其實際處置量與核準規(guī)模持平。
也就是說，這些年，同興公司幾乎都在滿負荷甚至超負荷運行。
“醫(yī)廢處置設施需要在危險廢物經營許可證核準的規(guī)模上留有余量，以應對突發(fā)情況。”一名醫(yī)廢處置行業(yè)專家解釋。
上述專家對新京報強調，一旦醫(yī)廢處置單位超負荷運行，可能會給公眾和社會帶來健康風險和環(huán)境壓力。一方面，醫(yī)療廢物最突出的威脅就是感染性，集中處置設施超負荷運行可能造成醫(yī)廢無法及時收運、處置，甚至流失。如果處置單位產能不夠，有可能出現(xiàn)未按相關標準規(guī)定的工藝參數(shù)運行的情況，比如消毒時間達不到，從而影響滅菌效果。另一方面，醫(yī)廢處置單位超負荷運行還可能帶來環(huán)境負擔，對于焚燒處置生產線，超負荷運行難以保證焚燒煙氣穩(wěn)定達標排放。
一份2024年4月重慶市生態(tài)環(huán)境局關于人大代表醫(yī)廢處置建議辦理情況的答復函（以下簡稱“答復函”）顯示，2020年以來，中心城區(qū)醫(yī)療機構數(shù)量由4933家增加至5451家，同興公司現(xiàn)有收運處置能力“僅能滿足當前處置需求，隨著醫(yī)療廢物產生量逐年增加，難以應對未來中心城區(qū)醫(yī)療廢物更多處置需求”。
在重慶中心城區(qū)經營多家民營醫(yī)療機構的王晨（化名）告訴新京報記者，他經營的醫(yī)院從十幾年前開始，每年都和同興公司簽合同，由對方收運處置醫(yī)廢。但是，同興公司經常收運不及時，有時一到兩周才來收一次，醫(yī)院需要打電話催促，而且，收運人員服務態(tài)度也不好。
王晨曾向衛(wèi)健部門反映這些問題，但沒有下文。雖然他很想更換合作企業(yè)，但如果不和同興公司續(xù)簽，“就過不了（醫(yī)療機構）年審?！辈贿^，如果醫(yī)廢收運不及時，醫(yī)院會“吃罰單”，也沒法通過年審。王晨陷入兩難的境地。
醫(yī)療廢物。圖/IC photo
除了民營醫(yī)療機構，醫(yī)廢規(guī)模龐大、擁有多個院區(qū)的重慶市人民醫(yī)院也曾因同興公司收運不及時，有過更換醫(yī)廢處置供應商的計劃。2024年7月，重慶市人民醫(yī)院公開了2025年至2027年醫(yī)廢處置項目采購意向，擬更換供應商。重慶市人民醫(yī)院后勤部門相關負責人向新京報記者透露，此前醫(yī)院一直與同興公司合作，但是“他們的服務質量在新冠疫情期間很（讓人）惱火”，偶爾會出現(xiàn)收運不及時的情況，有時“拖個三四天”，“因為只有他們一家，又沒有競爭，不好管理?！?/p>
我國《醫(yī)療廢物管理條例》規(guī)定，醫(yī)療廢物集中處置單位應當至少每2天到醫(yī)療衛(wèi)生機構收集、運送一次醫(yī)療廢物。
“有時候（有些機構的醫(yī)療廢物）兩個星期都沒人收?！敝貞c某區(qū)衛(wèi)健部門相關負責人李清泉（化名）也透露，新冠疫情期間，該區(qū)醫(yī)療廢物規(guī)模激增，同興公司的處理能力明顯跟不上。為避免造成疫病傳播的風險，政府設置了醫(yī)廢收集點，安排專人管理。但疫情之后，同興公司也偶爾出現(xiàn)收運不及時的情況。
因此，到了2023年11月30日，在重慶市生態(tài)環(huán)境局會議室，專門召開了一場重慶市中心城區(qū)醫(yī)療廢物處置工作的座談會。李清泉也參加了那次會議，他記得，會上多個中心城區(qū)的衛(wèi)健部門代表都反映了同興公司服務質量不佳的問題。
兩起官司
事實上，重慶這座超大城市擁有足夠的醫(yī)廢處置實力。
數(shù)據(jù)顯示，全市有醫(yī)療廢物集中處置企業(yè)31家，2024年醫(yī)療廢物處置設施運行負荷率約47.42%。只有醫(yī)療機構密集的中心城區(qū)受特許經營權掣肘，醫(yī)廢處置設施接近滿負荷運行。一旦發(fā)生疫情等緊急情況，政府完全可以調動周邊區(qū)的力量“救急”。
一個實證是，重慶挺過了新冠疫情這場“大考”。
重慶蘇鑫醫(yī)療廢物處理有限公司（以下簡稱“蘇鑫公司”）就是在新冠疫情期間進入中心城區(qū)市場“救急”的。
2022年11月，新冠疫情期間，重慶市中心城區(qū)醫(yī)廢規(guī)模從每天幾十噸激增至400多噸，為保障醫(yī)廢及時安全處置，重慶市生態(tài)環(huán)境局向各區(qū)分局發(fā)通知，要求周邊各區(qū)的幾家醫(yī)廢處置企業(yè)支援中心城區(qū)，其中主力便是蘇鑫公司。為此，重慶市生態(tài)環(huán)境局還特意向其發(fā)去感謝信。
知情人士透露，自此之后，中心城區(qū)一些小型醫(yī)療機構不再與同興公司續(xù)簽，而是依法自主選擇供應商（50萬元以下服務采購類項目無須公開招標），開始與蘇鑫公司簽約。從去年開始，王晨經營的多家民營醫(yī)療機構也開始和蘇鑫公司簽合同。
但因小型醫(yī)療機構醫(yī)廢處置預算較低，拿北碚區(qū)某衛(wèi)生院來說，一年的采購預算僅為2.1萬余元，同興公司沒有理會。直到蘇鑫公司中標了預算較高的沙坪壩區(qū)人民醫(yī)院（約為39萬元），觸動了同興公司的利益，后者才以侵犯特許經營權為由訴至法院。
2024年底，位于同興公司特許經營區(qū)內的沙坪壩區(qū)人民醫(yī)院與蘇鑫公司簽署服務合同，決定把2025年該院產生的醫(yī)療廢物都交由蘇鑫公司收運處置。
今年3月20日，同興公司把這家醫(yī)院和蘇鑫公司告上法庭，認為二被告的合作關系侵犯了其在重慶中心城區(qū)醫(yī)療廢物處置服務方面的獨占特許經營權，要求二被告立即停止侵權行為，連帶賠償其經濟損失39萬余元。
5月7日，這起侵權責任糾紛在沙坪壩區(qū)人民法院開庭審理。
醫(yī)療廢物。圖/IC photo
庭審中，同興公司拿出了重慶市政府和其簽訂的《特許權協(xié)議》，以及重慶市政府和各職能部門發(fā)布的一系列政府文件等證據(jù)，證明中心城區(qū)產生的醫(yī)療廢物只能由同興公司收運處置。
沙坪壩醫(yī)院一方則發(fā)表質證意見稱，這份《特許權協(xié)議》中關于特許權的獨占性的條款，僅能約束同興公司與重慶市人民政府，并沒有限制醫(yī)療機構選擇其他合法資質的處置企業(yè)。原告拿出的一系列政府文件，有的也已經被廢止，還有些與上位法律法規(guī)中關于禁止濫用行政權力排除限制市場競爭等規(guī)定沖突，應當視為無效。醫(yī)院出于公共衛(wèi)生安全、效率和成本等考量選擇蘇鑫公司，不構成對同興公司的侵權。
蘇鑫公司一方提出，根據(jù)《特許權協(xié)議》，同興公司特許權的獨占性應當以其履行責任和義務為前提，但同興公司并沒有完全履行《特許權協(xié)議》所規(guī)定的義務，服務能力不足，不能滿足市場需要，導致其他醫(yī)療機構被迫尋求替代機構，并非蘇鑫公司惡意競爭。
新京報記者注意到，《特許權協(xié)議》規(guī)定的同興公司的主要責任包括：在整個特許期內，同興公司負責醫(yī)療廢物收運系統(tǒng)以及處理系統(tǒng)的管理、運營、維護和修理，使之始終保持安全、正常、高效的營運狀態(tài)。在有效預防和控制環(huán)境污染的前提下，保證服務區(qū)域內所有醫(yī)療機構產生的醫(yī)療廢物得到即時收運和無害化處置。
“（如果有充分證據(jù)證明）同興公司收運危廢不及時，把壓力轉嫁給醫(yī)院了，（那么）醫(yī)院實際上是做出市場的選擇，你很難說醫(yī)院有錯。”浙江理工大學經濟法研究所教授王健認為，在上述前提下，醫(yī)院和蘇鑫公司都有不構成侵權的抗辯理由，這意味著可以減輕責任。但是否構成侵權還要法院來決定。
此外，二被告均提出，2012年針對《特許權協(xié)議》的那次修訂，也就是把同興公司的特許經營期延長至2028年6月，沒有履行公開招標程序，應視為無效。
同興公司對此表示，2011年，因為政府對設備的要求有了更新，同興公司進行了超過1600多萬元的二次投入，于是和政府協(xié)商，延長了特許經營權。
王健告訴新京報記者，根據(jù)2025年4月20日起施行的《公平競爭審查條例實施辦法》，起草涉及經營者經濟活動的政策措施，的確不得違法約定或者未經法定程序（公開招標等）變更特許經營期限。但棘手的是，在同興公司和政府協(xié)議延長特許經營期的2012年，還沒有建立公平競爭審查制度，因此，那次修訂是否有效，還得由法官判定。
就在開庭前兩日，蘇鑫公司又反訴同興公司濫用市場支配地位。沙坪壩區(qū)人民法院認為，案件要以反訴案的審理結果為依據(jù)，在5月19日決定中止訴訟。
蘇鑫公司反訴的訴由是，同興公司通過《特許權協(xié)議》強制中心城區(qū)醫(yī)療機構獨家交易，排除原告等合法競爭者，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第二十二條“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易”及《中華人民共和國反不正當競爭法》的規(guī)定，涉嫌濫用市場支配地位。
重慶市第一中級人民法院受理了案件。
武漢大學競爭法研究中心主任、法學院教授孫晉對此解釋，特許經營權本身是一種合法的壟斷，但如果特許經營權協(xié)議違法或違背社會公共利益，被認定為無效，就會被反壟斷法所規(guī)制，同興公司的行為有可能構成“濫用市場支配地位”。他認為，二被告是否侵權取決于同興公司與重慶市政府簽訂的《特許權協(xié)議》和修訂協(xié)議是否違反我國法律規(guī)定，是否違背社會公共利益。
待處理的醫(yī)療廢物。圖/IC photo
從“吃不飽”到“吃不消”
重慶這座超大城市的醫(yī)廢處置難題只是一個縮影。
20多年來，我國的醫(yī)廢處置設施經歷了從“吃不飽”到“吃不消”的變化。
受訪的醫(yī)廢處置行業(yè)專家告訴新京報記者，2003年“非典”過后，國家開始重視醫(yī)廢危廢處置問題，當時的國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置設施建設規(guī)劃》，通過中央財政扶持和一些社會資本的加入，投建了一批醫(yī)療廢物集中處置設施，逐步建立了醫(yī)療廢物的集中處置體系。
她提到，規(guī)劃實施之初，我國醫(yī)療機構數(shù)量少，產生的醫(yī)廢量也少，大多數(shù)醫(yī)廢處置設施處于“吃不飽”狀態(tài)，醫(yī)廢處置企業(yè)利潤微薄甚至虧損運行，一批地方政府便采用特許經營的方式，保證企業(yè)能夠獲得合理的利潤。
但后來，隨著醫(yī)療機構數(shù)量激增，醫(yī)廢產量暴漲，到了2017年、2018年，相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國部分地區(qū)醫(yī)廢處置能力已顯不足，超過1/3的城市負荷率在90%以上，超過1/5的城市處于滿負荷或超負荷運行狀態(tài)。
2020年暴發(fā)的新冠疫情，暴露了這個行業(yè)的諸多問題，加速了我國醫(yī)廢應急處置體系的建立。上述專家介紹，近幾年，隨著國家財政撥款支持醫(yī)廢收集處置設施提質擴能和一系列法律法規(guī)、標準、政策文件的出臺，這類設施運行負荷率高的狀態(tài)明顯改善。
事實上，這幾年，重慶市相關部門也關注到了醫(yī)廢處置的棘手情況。2022年，重慶市生態(tài)環(huán)境局等職能部門召開了專題會議。會議提出，當前對同興公司現(xiàn)有醫(yī)廢處置設施進行擴能和提質改造迫在眉睫，建議近期依托中心城區(qū)某現(xiàn)有垃圾焚燒發(fā)電廠新建擴能醫(yī)療廢物處置設施，遠期依托中心城區(qū)某垃圾焚燒發(fā)電廠預留擴建醫(yī)療廢物處置設施。而針對同興公司醫(yī)廢收運不及時、醫(yī)廢電子聯(lián)單等制度未完全落實、服務質量有待進一步提升等問題，向同興公司下發(fā)問題督辦函，同興公司也提交了整改方案。
但是，至少從目前來看，同興公司整改成效并不明顯。
今年7月，重慶市生態(tài)環(huán)境局對同興公司發(fā)出《責令改正違法行為決定書》，指出其存在一系列違法行為，包括：在某醫(yī)院收運醫(yī)廢時未按要求運行醫(yī)廢電子轉移聯(lián)單，兩條生產線自6月9日來每日處理量超出危廢經營許可證規(guī)定的每日處理能力等。但決定書并未提到針對這些違法行為的處罰。
2025年7月，重慶市生態(tài)環(huán)境局對同興公司發(fā)出《責令改正違法行為決定書》。圖/重慶市生態(tài)環(huán)境局官網
即便同興公司的服務引起了眾多醫(yī)療機構的不滿，但在特許經營權的“保駕護航”下，中心城區(qū)的醫(yī)療機構不得不繼續(xù)與之合作。多個信源顯示，去年年底，重慶市衛(wèi)生健康委組織召開了中心城區(qū)醫(yī)療廢物處置專題會議，要求各醫(yī)療機構“繼續(xù)與同興公司簽訂醫(yī)廢處置協(xié)議”，但同時強調，“要建立對同興公司履約服務的考核機制”，“如同興公司履約服務不佳，請做好收集同興公司履約服務不佳的佐證影像資料并備注?！?/p>
曾經啟動公開招投標、想要在今年更換合作企業(yè)的重慶市人民醫(yī)院，在衛(wèi)健部門的要求和領導的綜合考量之下，也終止了招標，繼續(xù)與同興公司合作。
“由于沒有市場壓力，特許經營企業(yè)的競爭意識會大大下降，提升改造的進步意愿和動力很弱?！笔茉L的醫(yī)廢處置行業(yè)專家表示。
“針對醫(yī)廢處置行業(yè)，前期市場不成熟時期，政府不出手就沒有企業(yè)來承擔這樣的服務，會導致社會公共利益的損失，這種情況下，政府不得不出手，開放特許經營權許可，依照程序把業(yè)務委托給企業(yè)經營。但當市場成熟、具備競爭條件后，醫(yī)療廢物處置行業(yè)有利可圖，就沒有必要開展特許經營了?！睂O晉說。
與此同時，重慶市有關部門對同興公司特許經營權獨占性的態(tài)度并非鐵板一塊，也釋放出有所松動的信號。畢竟，《特許權協(xié)議》的簽訂雙方是市政府有關部門和同興公司，并不直接約束醫(yī)療機構。
李清泉所在城區(qū)的部分醫(yī)療機構也開始按照《醫(yī)療廢物管理條例》相關規(guī)定，通過招投標程序，就近找有資質、滿足服務需求且價格公道的醫(yī)廢處置企業(yè)合作。
“我們作為衛(wèi)生主管部門，職責是要求醫(yī)療機構規(guī)范處置醫(yī)療廢物，避免造成傳染病傳播，不管（醫(yī)療機構）與哪家公司簽約?！崩钋迦f。
去年，王晨所有的某中心城區(qū)幾家民營醫(yī)療機構按法定程序與蘇鑫公司簽約，并順利通過了衛(wèi)健部門的年審。
“解鈴還需要系鈴人?！睂O晉認為，重慶市有關部門要展現(xiàn)擔當和作為，如果同興公司沒有履行理應履行的責任和義務，就達成了解除協(xié)議的條件，政府不如“壯士斷腕”、及時止損，以公共利益受損等理由，收回特許經營權，“將市場的還給市場?！?/p>
按法律法規(guī)，特許經營權有退出機制，那么為何重慶市政府沒有收回同興公司的特許經營權？
“環(huán)境基礎設施的平穩(wěn)運行是政府應該優(yōu)先考慮的，馬上更換運營主體并不一定是最優(yōu)解?！鄙鲜鲠t(yī)廢處置行業(yè)專家解釋。
新京報記者了解到，特許經營權的退出在現(xiàn)實中很難落地，其中牽連著合同約定、政企關系、公共兜底服務、行政管理成本等方方面面的原因。
通過一起濟南市生態(tài)環(huán)境局終止醫(yī)廢特許經營的案例，便可一窺其中的復雜。
因取得特許經營權的固廢公司處置醫(yī)療廢物的臨時場所到期，未能選取新址完成項目建設，無法繼續(xù)開展處置業(yè)務，嚴重影響社會公共利益，2015年9月，濟南市生態(tài)環(huán)境局終止了其特許經營權，因此成為行政訴訟的被告，被企業(yè)告上法庭。雖然最終政府的決定獲得了法院的支持，但也付出了應訴的成本，依據(jù)判決，還需要補償原告企業(yè)的損失。
根據(jù)最新的公開信息，目前，濟南僅有2家醫(yī)廢集中處置單位，處理能力明顯不足。濟南市相關部門正計劃引入市場競爭機制，解決這一問題。
而在重慶這起案例中，根據(jù)《特許權協(xié)議》約定，三年后，同興公司的特許經營權將到期，屆時，同興公司投建的醫(yī)廢處置設施所有權將全部歸重慶市政府所有，政府有權根據(jù)情況放開市場，引入其他競爭企業(yè)。
千難萬難，超大城市的醫(yī)廢處置問題，總歸要解決。
新京報記者 劉思維 實習生 姜妍羽
編輯 彭沖
校對 張彥君
